pravenanaliz.eu

🔷 Адвокат Ивелин Йорданов

✅ Професионални правни услуги от адвокат с над 10 години опит.
✅ Процесуално представителство, консултации, изготвяне на документи.

📍 Варна | Работя и с клиенти от цялата страна
📞 0876 196 193 | ✉️ pravenanaliz@abv.bg

Моля, имайте предвид, че кантората не предоставя безплатни консултации.

Законът е нормативен акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения.

За уреждане на другите отношения по тази материя законът може да предвиди да се издаде подзаконов акт.

Легалната дефиниция за подзаконов нормативен акт се съдържа в чл. 1а от Закона за нормативните актове, според която нормативният акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган.

Аналогично е определението и в чл. 75, ал. 1 и 2 АПК, според което нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по – висока степен.

Подзаконови нормативни актове са например правилника, наредбата, постановлението, инструкцията.

Оспорване на подзаконови нормативни актове

Целта на съдебното производство по чл. 185 и следващи от Административнопроцесуалния кодекс е да се осигури защита чрез премахване от позитивното право на незаконни разпоредби, за да не регламентират правоотношения занапред.

Съгласно чл. 185, ал. 1 и 2 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред съд. 

(2) Подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени изцяло или в отделни техни разпоредби.

Съдът в това производство дължи проверка на спазване на процесуалните правила при приемане на оспорените и действащи разпоредби. 

А предмет на производството може да е и недействаща към момента на решаване на делото разпоредба. 

Право на оспорване 

Според новелата на чл. 186, ал. 1 и 2 АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. 

(2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта.

Законодателят в този случай под конституционния критерий „засягане“ разбира не само засягане на права, свободи или законни интереси към момента на сезирането, но и възможността те да бъдат засегнати (разяснява реш. № 2273/ 2023 г., ВАС).

В решение № 5/ 2007 г. Конституционният съд на Р. България изрично сочи, че „засягането на права не означава непременното настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на права“. Това разбиране на „засягането“ не значи възможност за оспорване на подзаконов нормативен акт без наличието на личен интерес обусловен от засягането на лични права, свободи или законни интереси, а значи преценка на личния интерес в контекста включително на „една възможност за засягане на правата“.

И съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, е допусната обжалваемост пред съдилищата на всички административни актове, с които се засягат права и законни интереси на граждани и юридически лица, освен изключените със закон. Релевантно за процесуалноправния интерес от съдебна защита е установяването на засягане правната сфера на жалбоподателя от оспорения акт.

Засегнати са онези лица, които са носители на материалноправни последици от решаването на спора, респ. в чиято правна сфера рефлектира неблагоприятно порочния административен акт, а „засягането“ е условие за възникване на процесуалния правен интерес от съдебно обжалване. 

Правният интерес е абсолютна процесуална предпоставка за възникване и упражняване на процесуалното право на жалба в съдебноадминистративното производство, който е основан на прякото и непосредствено въздействие на атакувания акт в правната сфера на съответния субект. 

Решение от 24.11.2022 г. на Съда на Европейския съюз по дело № С-289/ 2021 г.

В този съдебен акт е постановено, че Принципът на ефективност, закрепен в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска процесуално правило на държава членка, съгласно което – когато национална правна разпоредба, оспорена с жалба за отмяна по съдебен ред, тъй като противоречи на правото на Съюза, бъде отменена с последваща норма и поради това престане да поражда последици занапред – се приема, че е отпаднал предметът на оспорване и следователно липсва основание за произнасяне, без преди това страните да са имали възможност да изтъкнат евентуалния си интерес от продължаване на производството и без такъв интерес да е бил взет предвид.

От това следва еднозначният извод, че по отношение на жалбоподатели е налице правен интерес от разглеждане на поставен въпрос по същество от съда, без оглед на настъпило изменение в текста на атакувана норма, извършено докато делото е висящо. 

А според преобладаващата дотогава съдебна практика отмяната на разпоредби на подзаконов административен акт в течение на съдебния процес по оспорването му пред съда лишава процеса от предмет и съответно жалбоподателя от правен интерес да оспорва тези разпоредби като абсолютна положителна процесуална предпоставка за допустимост на оспорването, която следва да е налице в хода на целия процес. 

Право на оспорване от ЮЛ

За да бъде поставено едно юридическо лице с нестопанска цел в същото правно положение като своите членове, преки адресати на оспорения подзаконов акт и да получи по този начин процесуална легитимация да оспори разпоредбите на този акт, е необходимо да са засегнати общи права и интереси на всички негови членове, постановява ВАС в реш. № 9781/ 2020 г.

Безсрочност на оспорването 

Съобразно чл. 187, ал. 1 и 1 АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. 

(2) Последващо оспорване на подзаконов нормативен акт на същото основание е недопустимо.

Съобщение за оспорването 

Чл. 188. Оспорването се съобщава по реда на чл. 181, ал. 1 и 2.

Тоест, ако оспорването е редовно, съдът в едномесечен срок го съобщава чрез обявление в „Държавен вестник“, в което посочва оспорения административен акт или негова част и номера на образуваното дело.

Копие от обявлението се поставя на определеното за това място в съда и се публикува в интернет страницата на Върховния административен съд.

Оспорването на подзаконов нормативен акт се индивидуализира освен с оспорвания административен акт (предмет) и с подателя на оспорването (субект/ страна), защото смисълът на разпространението на тази информация заедно с номера на образуваното дело е да се даде възможност на други субекти да встъпят в процеса. 

Страни по делото са оспорващият и органът, издал подзаконовия нормативен акт (чл. 189 АПК). 

Всеки, който има правен интерес, може да се присъедини към оспорването или да встъпи като страна наред с административния орган до началото на устните състезания при всяко положение на делото, без да има право да иска повтаряне на извършени процесуални действия. Препис от молбата за присъединяване или за встъпване се връчва на насрещните страни. 

Определението, с което встъпването не се допуска, подлежи на обжалване с частна жалба. 

Лицата, които са се присъединили или са встъпили, понасят независимо от изхода на делото разноските за новото заседание, по събирането на новите доказателства, разноските на другата страна и на нейния представител за явяване по делото, а също така заплаща допълнителна държавна такса в размер на една трета от първоначално платената, но не по – малко от 100 лв.

Действие на оспорването 

Чл. 190.  (1) Оспорването не спира действието на подзаконовия нормативен акт, освен ако съдът постанови друго. 

(2) Определението на съда по ал. 1 за спиране действието на подзаконовия нормативен акт се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването.

Дотогава докогато нормативният административен акт не бъде отменен той се ползва с оборимата презумпция за законност и поражда своите правни последици, стига съдът на основание чл. 190, ал. 1 АПК, да не е постановил изрично спиране на действието му като временна мярка до приключване на съдебното производство по неговото оспорване. 

В реш. № 3067/ 2011 г. състав на ВАС приема, че искането за спиране на предварително изпълнение на подзаконови нормативни актове следва да е мотивирано, с реалната възможност за настъпване на имуществена или неимуществена вреда за жалбоподателя, която при условията на алтернативност може да е значителна или трудно поправима. 

Чл. 191. Подзаконовите нормативни актове се оспорват пред съответния съд, който разглежда делото в състав от трима съдии.

Чл. 192. Делото се разглежда с участието на прокурор.

Преценка за съответствие 

Чл. 192а. Компетентността на органа за издаване на подзаконовия нормативен акт се преценява към момента на издаването му. Съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалния закон се преценява към момента на постановяване на съдебното решение.

Решение по делото 

Разпоредбата на чл. 193, ал. 1 и 2 АПК предвижда, че съдът обявява нищожността на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него, отменя го изцяло или частично или отхвърля оспорването. 

(2) Съдебното решение има действие по отношение на всички.

Съдебната практика и правната доктрина са наложили извода, че основания за прогласяване на нищожност на административен акт са такива радикални пороци, като нарушаване изискванията за компетентност, пълна липса на форма, пълна липса на правно основание за издаване на акта, невъзможен предмет, несъществуващ адресат и др.

Обнародване на съдебното решение 

Чл. 194. Съдебното решение, с което се обявява нищожност или се отменя подзаконовият нормативен акт и срещу което няма подадени в срок касационна жалба или протест или те са отхвърлени от второинстанционния съд, се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването му.

Действие на решението за отмяна на подзаконовия нормативен акт 

Чл. 195.  (1) Подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. 

(2) Правните последици, възникнали от подзаконов нормативен акт, който е обявен за нищожен или е отменен като унищожаем, се уреждат служебно от компетентния орган в срок не по – дълъг от три месеца от влизането в сила на съдебното решение.

От посочената разпоредба следва изводът, че за периода от приемане на подзаконовия нормативен акт до неговата отмяна с влязло в сила съдебно решение, този акт се счита за законосъобразен и поражда валидни правни последици. Последващо съдебно решение, с което подзаконовият нормативен акт се отменя, няма обратно действие и не може да преуреди възникналите обществени отношения. Тези правоотношения следва да бъдат уредени на основание чл. 195, ал. 2 АПК. 

Предметното съдържание на понятието „правни последици” включва преценка за валидността на правоотношенията, възникнали в периода от приемането до отмяната на акта, респ. обявяването му за нищожен; преценка за правата, придобити, изменени или погасени въз основа на отменения и обявения за нищожен ПНА и преценка на обезщетението /на имуществени и неимуществени вреди/ за нарушени права от прилагането на ПНА за периода до отмяната му или обявяването му за нищожен (аргументира се ВАС в реш. № 8055/ 2016 г.). 

А допустимостта на исковете за вреди, причинени от действието на отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове, произтича и от основния принцип, предвиден в чл. 7 от Конституцията на Република България, съгласно който държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове на нейните органи, без да прави разграничение за вида им – индивидуални, общи или подзаконови.

Обезщетение по Закона за отговорността на държавата и общините за вреди

Разпоредбата на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ предвижда, че държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност, както и за вредите, причинени от действието на отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни подзаконови нормативни актове.

Като държавата и общините дължат обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането.

Някои конкретни основания при оспорване

Разпоредбата на чл. 28 от Закона за нормативните актове разписва, че мотивите, съответно докладът, към проекта на нормативен акт съдържат:

1. причините, които налагат приемането;

2. целите, които се поставят;

3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба;

4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива;

5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

Тези елементи дават гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проекта на нормативен акт – обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, и съответно липсата им обосновават извод за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което е основание за неговата отмяна.

Изобщо нарушението на законовото изискване за съдържание на мотивите на проекта на нормативния акт е съществено, тъй като липсата на мотиви не дава възможност да се прецени спазването на всеки от принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА: необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Тези принципи от своя страна са установени с цел гарантиране на правата и законните интереси на правните субекти и гарантиране упражняването от компетентния орган на предоставената му от държавата нормативна властническа компетентност по целесъобразен и законосъобразен начин.

От друга страна, самата природа на подзаконовия акт предпоставя наличието в закона на базови правила и не допуска те да се създават за първи път с наредба.

Така, би било конституционно недопустимо, ако подлежащи на първична правна уредба обществени отношения бъдат предмет на подзаконови актове. В този случай, подзаконовият нормативен акт ще бъде издаден в нарушение на основен принцип в нормотворчеството – чл. 3 ЗНА, предвиждаш, че законът е нормативен акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения. За уреждане на другите отношения по тази материя законът може да предвиди да се издаде подзаконов акт.

Неспазването на изискванията за публикуване и провеждане на обществени консултации по чл. 26, ал. 2 и ал. 3 ЗНА, представлява друго съществено административнопроизводствено нарушение.

Законът гласи, че в процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица.

Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 ЗНА (предварителната оценка на въздействието е частична и цялостна. Извършването на частична предварителна оценка на въздействието предхожда изработването на всеки проект на закон, кодекс и подзаконов нормативен акт на Министерския съвет). Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, а когато е орган на местното самоуправление – на интернет страницата на съответната община и/ или общински съвет.

Ако темата Ви засяга лично и търсите адвокат, не се колебайте да се свържете с мен!

За мен

Начало

Използвани източници:

• Административнопроцесуален кодекс;

• Закон за нормативните актове;

• Конституция на Република България;

• Практика на ВАС – https://legalacts.justice.bg/.