pravenanaliz.eu

Адвокат Ивелин Йорданов – тел. 0876 196 193, e-mail pravenanaliz@abv.bg. Кантората не дава безплатни консултации.

Служебното правоотношение е самостоятелно като вид и различно по характер от трудовото правоотношение, включително и с оглед начина на възникване и прекратяване. С оглед на това, недопустимо е служебното правоотношение на служител да бъде прекратено за нарушения, извършени докато служителят е заемал длъжността по трудово правоотношение (реш. № 7696/ 2006 г., ВАС).  

Основанието за дисциплинарната отговорност

Съгл. чл. 89 от Закона за държавния служител, държавният служител, който е нарушил виновно своите служебни задължения, се наказва с предвидените в този закон наказания. Дисциплинарни нарушения са:  

• неизпълнение на служебните задължения; 
• забава изпълнението на служебните задължения;  
• неспазване кръга на служебните правомощия (излизане извън пределите на възложените му с длъжностната характеристика служебни задължения); 
• нарушение на задълженията спрямо гражданите, които се изразяват в това, че държавният служител е длъжен да се произнася без забава по искането на гражданите. Той трябва да удовлетворява точно и своевременно тези от тях, които са законосъобразни, и да съдейства за признаването на техните права и законни интереси. Държавният служител е длъжен да не проявява грубост, невъзпитание и неуважение към гражданите, които обслужва;
• неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация.

Дисциплинарно нарушение извършва и ръководител, който не е обърнал внимание на оплакване на гражданите за тези нарушения, извършено спрямо тях от негови подчинени.

Основното условие за носене на дисциплинарна отговорност от държавния служител при допускане на дисциплинарно нарушение е да съществува служебно правоотношение между него и дисциплинарно наказващия орган, който е органът по назначаването. Но за да бъде наложено дисциплинарно наказание следва освен да е налице лично поведение на служителя, което да е в нарушение на служебните му задължения, а и същото следва да е умишлено – т.е. наличие на съзнание за неправилността му. 

Дисциплинарната отговорност е лична и произтича само от виновното поведение на държавния служител. Тя се налага за лични правонарушения, не за колективни. Държавният служител носи дисциплинарна отговорност, независимо че деянието му може да е основание за търсене от него и на друг вид отговорност, напр. наказателна. Привличането като обвиняем и налагането на мярка за неотклонение, според реш. № 11781/ 2019 г., ВАС, сами по себе си не могат да бъдат квалифицирани като нарушение на служебните задължения и на правилата на етичните кодекси. Подобно твърдение означава игнориране на презумпцията за невиновност, което не съответства на основните принципи на правото. 

А неизпълнението на служебните задължения следва да има конкретна проявна форма – действие или бездействие, с което служителят не изпълнява служебните си задачи съобразно изискванията и начина на изпълнение на държавната служба, предвидени в нормативните правила, вътрешнослужебните актове и длъжностната характеристика, приема ВАС пък в реш. № 10318/ 2020 г. Едно бездействие би съставлявало дисциплинарно нарушение тогава, когато за служителя съществува нормативно установено задължение за предприемане на конкретното действие. От друга страна, противоречи на правната логика и на морала налагането на наказание за дейност, която е била разрешена на държавния служител от самия наказващ орган. 

Поради санкционния характер на дисциплинарната отговорност на държавен служител, същата не може да се ангажира за нарушаването на служебно задължение, което не му е надлежно и/ или изрично възложено по установения ред (из реш. № 8807/ 2018 г., ВАС).

Дисциплинарните наказания

Според разпоредбата на чл. 90 ЗДСл, това са:

• забележка; 
• порицание; 
• отлагане на повишението в ранг с една година; 
• понижение в по-долен ранг за срок от 6 месеца до 1 година; 
• уволнение.  

За едно и също дисциплинарно нарушение може да се наложи само едно дисциплинарно наказание. При определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание се вземат предвид  тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите, формата на вината на държавния служител, обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител. 

Дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. Когато дисциплинарно наказващият орган не е изслушал държавния служител или не е приел и обсъдил писмените му обяснения, съдът отменя дисциплинарното наказание, без да разглежда спора по същество. Това не се прилага, когато обясненията на държавния служител не са били изслушани по негова вина и не са дадени в определения срок.

Срокове за налагане на дисциплинарните наказания 

Съобр. чл. 94 ЗДСл, дисциплинарните наказания се налагат не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му.

Съгласно константната практика на съдилищата този срок е преклузивен и с неговото изтичане се преклудира правото на органа по назначаване да търси отговорност на съответния служител за действията му.  Според възприетото в реш. № 10670/ 2011 г., ВАС, двумесечният срок – два месеца от откриване на нарушението, се включва в едногодишния преклузивен срок от извършването на нарушението. А моментът на откриването следва да се свърже със запознаването на дисциплинарно наказващия орган с материалите по дисциплинарната преписка, които съдържат несъмнени данни за предмета и субекта на дисциплинарното нарушение.

При дисциплинарно нарушение, което е и престъпление или административно нарушение, свързано със службата му, и е установено с влязла в сила присъда или с наказателно постановление, сроковете започват да текат от влизане в сила на присъдата или на наказателното постановление. Но сроковете не текат, когато държавният служител е в законоустановен отпуск.

Дисциплинарният съвет

Във всяка администрация се създава дисциплинарен съвет в състав от трима до седем редовни и двама резервни членове, които са държавни служители. Дисциплинарният съвет разглежда дисциплинарните дела, но той е помощен орган на дисциплинарно наказващия орган. Съгл. чл. 96 ЗДСл, преди да наложи дисциплинарно наказание, дисциплинарно наказващият орган взема становището на дисциплинарния съвет, който образува дисциплинарно дело по негово нареждане. 

Заповедта на административнонаказващия орган

Чл. 97 ЗДСл гласи, че дисциплинарното наказание се налага с мотивирана писмена заповед на дисциплинарно наказващия орган. Заповедта за налагане на дисциплинарното наказание подлежи на изпълнение от деня на връчването й на държавния служител или от деня на нейното получаване. Липсата на мотиви се приема за съществено нарушение на изискванията за законосъобразност и основание за отмяната на административния акт, с който се налага дисциплинарно наказание. В чл. 97, ал. 1, т. 4 и 5 ЗДСл са посочени задължителните реквизити на писмената заповед: 

• трите имена и длъжността на дисциплинарно наказващия орган; 
• дата на издаването; 
• трите имена и длъжността на наказвания държавен служител; 
• описание на извършеното от него нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават; 
• служебните задължения, които са били виновно нарушени; 
• видът и размерът на наказанието; 
• правното основание за налагането му.

Ако в обжалваната заповед са посочени като нарушени множество текстове от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация и задължения по длъжностна характеристика на служителя, за да се приемат за нарушени за всеки от тях следва да е описано и съответно доказано конкретно действие или бездействие на служителя (описанието следва да съдържа отговор на въпросите – кога, къде и какво е извършил служителя или не е извършил, а е следвало да извърши, при какви обстоятелства го е извършил), постановява ВАС в реш. № 12179/ 2021 г. 

Изискването за съдържанието е императивно, това е пряко свързано с ефективната защита на правата на адресата на заповедта, а от друга страна дава възможност на съда да извърши контрол за законосъобразност, като прецени основателността и тежестта на дисциплинарното нарушение, както и съразмерността на наложеното наказание. Заповедта е издадена от компетентен административнонаказващ орган, когато е в рамките на притежаваната от него персонална, материална и териториална компетентност.

Заличаване на дисциплинарните наказания 

Текстът на чл. 98 ЗДСл гласи, че дисциплинарните наказания, с изключение на уволнението, се заличават с изтичане на една година от налагането им. Според следващата алинея заличаването се извършва служебно чрез съответно отбелязване в служебното досие и в служебната книжка.  Заличаването на дисциплинарното наказание значи премахване на неговите правни последици, т.е. наказанието не е било налагано.

В чл. 99 ЗДСл е уредена възможността и за предсрочно заличаване на дисциплинарните наказания, които с изключение на уволнението, могат да бъдат заличени от органа по назначаването и преди изтичане на срока по чл. 98 ЗДСл, ако държавният служител в срок шест месеца не е извършил други нарушения на служебните си задължения. Предсрочното заличаване се извършва въз основа на мотивирана писмена заповед, която се връчва на държавния служител и се прилага към служебното досие.

Временно отстраняване от служба 

Това представлява принудителна и превантивна административна мярка, с която се цели при образувано дисциплинарно производство да се предотврати възможността държавния служител по един или друг начин да повлияе, респективно да попречи за реализиране на дисциплинарната му отговорност. По своите правни характеристики актът за налагане на принудителна административна мярка представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, тъй като съдържа властническо волеизявление на издателя си, комуто са предоставени права по закон да издава такива актове и с акта се засягат права и законни интереси на граждани – в случая адресата на акта.

Държавният служител може да бъде временно отстранен от работа от органа по назначаването (чл. 100, ал. 1 ЗДСл): 

• по реда на Наказателно – процесуалния кодекс (временното отстраняване тук е обусловено от наличието на образувано наказателно производство срещу съответния служител и мярката е временна до приключване на наказателното производство); 
• когато срещу него е образувано дисциплинарно дело; 
• когато се явява в състояние, което не му позволява да изпълнява служебните си задължения; в този случай отстраняването може да се извърши от непосредствения ръководител и продължава, докато служителят възстанови годността си за изпълнение на служебните си задължения. 

Държавният служител не получава заплата за времето, през което е бил отстранен. В случай, че е бил незаконно отстранен от работа, има право на обезщетение при условията и по реда на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди. 

Обективна невъзможност за изпълнение на възложените задачи

Такава би имала напр., когато допуснатите грешки се дължат на определен твърде кратък срок за изпълнение на задачите.

Работа и на граждански договор

В реш. № 10001/ 2020 г., ВАС, се приема, че дори и да е доказан, фактът, че служителка работи на граждански договор в частно заведение не съставлява сам по себе си нарушение на чл. 89, ал. 2 ЗДСл. За да е налице нарушение при тези обстоятелства, продължава съдът, следва да се докаже, че участието си в дейността на предприятието служителката осъществява посредством неправомерно използване на служебното си положение. 

Нарушение на дисциплинарната отговорност по време на ползване на неплатен отпуск

Неплатеният отпуск е време, през което държавният служител е освободен от задълженията си по служебното правоотношение, като последното продължава да съществува. През това време той не дължи престиране на работна сила и след като не дължи изпълнение на възложените му функции, задачи и задължения съгласно утвърдената длъжностна характеристика, държавният служител не може да бъде подведен под дисциплинарна отговорност за периода на ползване на законоразрешения си отпуск, най – малкото за неизпълнение на служебните си задължения, произтичащи от заеманата длъжност (реш. № 3219/ 2004 г., ВАС). 

Макар че отпускът е времето, през което служителят не изпълнява служебните си задължения, за да продължи да ги изпълнява или отпускът следва да е изтекъл или същият да е прекъснат по предвидения за това в закона ред. Затова още по – любопитно е заключението в реш. № 15740/ 2011 г., ВАС – упражняването на права съгласно длъжностната му характеристика по време на отпуск представлява дисциплинарно нарушение, което се изразява в неспазване на кръга на служебните правомощия.

Действия несвързани с изпълнението на служебните задължения

Има съдебни решения, които приемат, че дисциплинарната отговорност на държавните служители може да се ангажира и при осъществяване на действия, с които са извършени правонарушения или са морално укорими, независимо дали са свързани с изпълнението на служебните задължения. Напр. такова е реш. № 4398/ 2010 г., ВАС, в което се казва, че под „престиж на службата“ следва да се разбира, както неспазването на служебната етика, така и незачитането на установения обществен ред, което води до намаляването или загубата на общественото доверие в администрацията и до липса на обществена подкрепа за дейността на съответната институция. 

Използвани източници:

• Закон за държавния служител;
• Практика на Върховен административен съд – http://www.sac.government.bg/pages/bg/reports