„Отговорността на държавата за вреди“ и нейния контрапункт

tribunal

„Свободата се състои във възможността да се прави всичко, което не вреди другиму“ – транспонираме чл. 4 от Декларацията за правата на човека и гражданина, от 1789 г. Хронологично се помества и Препоръка № R (84) 15 на Комитета на министрите към Съвета на Европа, от 18.09.1984 г., относима към задължението на публичните власти за поправяне на вредите, причинени от техни актове в областта на административната дейност.

Щрих поставят и още два акта: чл. 8 от Всеобщата декларация за правата на човека – „Всеки човек има право на ефективно възстановяване на правата си от компетентните национални юрисдикции за действия, нарушаващи негови основни права, признати му от конституцията или закона“ и чл. 13 на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи – „Βсеки, чиито права и свободи, провъзгласени в тази Конвенция, са нарушени, има право на ефикасни правни средства за тяхната защита пред съответните национални власти, дори и нарушението да е извършено от лица, действащи при упражняване на служебни функции“.

В исторически аспект

института на отговорността на държавата

се среща още в  чл.61 от договора, сключен през 1215 г. между краля на Англия и бароните – Magna charta libertatum: „Бароните заедно с цялата страна могат да се обърнат против Нас с всички средства, които им са достъпни, именно да отнемат нашите замъци, земи, владения, а също чрез всякакви други начини, докато бъде задоволено тяхното искане по тяхно нареждане, само като не засягат Нашата личност, кралицата и Нашите деца“.

Всъщност, институтът на отговорността на държавата представлява основна гаранция за нейното правомерно функциониране.

Законът за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани е приет за първи път у нас през 1988 г. Правото на ЕС не съдържа разпоредби относно реда за ангажиране на отговорността на държавата. Но за сметка на това, можем да разгърнем страниците на съдебната практика. Така напр. в решението си по делото Francovich v Italy (1991) C-6/90, Съда на Европейските общности изтъква, че ефективността на общностните правила ще бъде накърнена и закрилата на правата, които те дават, ще бъде отслабена, ако индивидите не могат да получат обезщетение, когато техните права бъдат нарушени. А в реш. си по делото Brasserie du Pecheur с/у Федерална република Германия, Съда на Европейските общности е приел, че възникването на отговорност на държавата не може да се обуславя от допълнителни изисквания, предвидени във вътрешното право на държава – членка, които правят получаването на обезщетение невъзможно или изключително трудно.

Фундамент се явява чл. 7 от родната Конституция – „Държавата отговаря за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица“. А актуалният текст на чл. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, гласи, че „Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност“.

Фактическият състав при чието осъществяване се поражда отговорност на държавата е:

  • незаконен акт или действие на държавен орган или на нейно длъжностно лице;
  • вреда;
  • причинна връзка между акта/ действието и вредата.

По правило удовлетворението на претенцията за обезщетение трябва да следва обезсилването на незаконния акт (индивидуален, общ или нормативен). В случай, че административният акт не е отменен по съответния ред, не е налице една от процесуалните предпоставки за предявяването му и искът е недопустим, а съдебното производство се прекратява (Определения № 486 от 12.01.2009 г. и № 1196 от 27.01.2009 г. на Върховен административен съд). Конституционния съд на Република България, чрез Решение №2 от 30.03.2000г. по к.д. № 2/2000г., прокламира, че „Конституционната защита срещу вреди от незаконни актове (актове, които са отменени като незаконосъобразни след принудителното им изпълнение) се гарантира от чл. 7 от Конституцията“.

За възникването на отговорността на държавата, не е необходима вина (специфика, в сравнение с общата уредба на деликта по чл.45 от Закона за задълженията и договорите). Това означава, че подлежат на обезщетяване и вредите, причинени при административна дейност, извършена при незнание на фактите, случайно деяние или в изпълнение на неправомерна заповед („Отговорност на държавата за вреди причинени на граждани“ – Стоян Терзийски, Андрей Терзийски `2002 г.).

Чл. 4. от ЗОДОВ

гласи, че

„Държавата и общините дължат обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо от това, дали са причинени виновно от длъжностното лице“.

За държавата или общината остава възможността за регресен иск срещу причинителя на вредата. Меродавен за оценката на претърпените вреди е моментът на увреждането (реш. на ВКС  № 207/ 2001 г). А според реш. № 1516/ 2004 г., също на Върховната касация, „Исковата молба е нередовна, щом като в нея не са разграничени причинените имуществени и неимуществени вреди и не е посочено при искане за солидарно осъждане на ответниците основанието за солидарната им отговорност”. Вреда е всяко накърняване на права или на законни интереси. Имуществени вреди кумулират претърпените загуби и пропуснатите ползи. Пропуснатата полза  се дефинира като неосъществено увеличаване на имуществото. В адм.д. № 14792/ 2011 г. на ВАС е прието, че неимуществените вреди подлежат на доказване и не се предполагат.

Съгл. чл. 5 от ЗОДОВ, ако увреждането е причинено поради изключителна вина на пострадалия, обезщетение не се дължи. А когато пострадалият виновно е допринесъл за увреждането, обезщетението се намалява.

Контрапунктът

В Тълкувателно решение № 2 от 06/ 27/ 2016 на Върховен административен съд – ОСС от I и II колегия, се застъпва позицията, че „Вредите, причинени на граждани и на юридически лица при или по повод изпълнението /действието/ на подзаконов нормативен акт в периода, преди той да бъде отменен като незаконосъобразен или обявен за нищожен, не подлежат на обезщетяване по реда на чл.1, ал.1 ЗОДОВ“.

Актовете на органите на местната власт (които са и държавни органи) също ангажират отговорността на държавата, което се потвърждава и от съдебната практика. Общината е юридическо лице и тя следва да бъде ответник по искове за обезщетение за вреди причинени от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на Общинския съвет, на кмета на Общината или длъжностни лица от общинската администрация.

Но според априорното ТР, гражданите трябва да търсят обезщетения не по Закона за отговорността на държавата и общините, а по Административнопроцесуалния кодекс .

Според АПК подзаконовите нормативни актове се смятат за отменени от деня на влизане в сила на съдебното решение, с което се обявяват за незаконосъобразни (чл. 195), като до този момент пораждат валидни правни последици. ВАС приема, че последващо съдебно решение, с което подзаконов нормативен акт се отменя, няма обратно действие и не може да преуреди възникналите обществени отношения (Закона за нормативните актове – „Обратна сила на нормативен акт може да се даде само по изключение, и то с изрична разпоредба“  – чл. 14, ал. 1. Всъщност, още с адм.д. № 3110/ 2012 г. на Варненския административен съд, мимоходом е прието, че след като се претендират вреди за период от време, когато отмяната на нормативния акт няма действие, а нормата на чл. 1 от ЗОДОВ изисква като процесуална предпоставка отменен незаконосъобразен административен акт, то искът е недопустим, resp. с определение производството е прекратено. С определение 3578/ 14.03.2013 г.  ВАС е оставя в сила определението, считайки, че правилно съдът е приел, че искът е недопустим тъй като не е налице абсолютната процесуална предпоставка). Съобразно чл. 195, ал. 2, АПК, правните последици, възникнали от подзаконов нормативен акт, който е обявен за нищожен или е отменен като унищожаем, се уреждат служебно от компетентния орган в срок не по-дълъг от три месеца от влизането в сила на съдебното решение, което е и квинтесенцията на ТР.

Логиката на тълкуванията на Върховния съд е следната: „Уреждането на правните последици от отменения или обявен за нищожен подзаконов нормативен акт, включително и произнасянето по въпроса за обезщетение за претърпени имуществени и неимуществени вреди за периода до отмяната му, законодателят е вменил в задължение само на административния орган, пряко отговорен за вредите, съгласно разпоредбата на чл. 195, ал. 2 АПК. Произнасянето му следва да се извърши в отделно производство по уреждане на всички правни последици в посочен от закона кратък срок, което е пречка за присъждане на обезщетение за вреди по ЗОДОВ. Правомощията по чл. 195, ал. 2 АПК са възложени на административния орган, приел порочния подзаконов нормативен акт, който в посочения от закона срок да се произнесе по всички правни последици както от унищожаемите, така и от нищожните ПНА. Законодателното уреждане в разпоредбата на чл. 195, ал. 2 АПК на отделно производство пред административния орган по въпроса за правните последици от отменен или обявен за нищожен ПНА изключва възможността за разглеждане на претенциите в исково производство по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Съгласно чл. 8, ал. 3 ЗОДОВ, когато закон или указ е предвидил специален начин на обезщетение, този закон не се прилага. Обезщетяването на вредите по реда на чл.1, ал.1 ЗОДОВ при уредената хипотеза на чл .195, ал. 2 АПК ще доведе до второ паралелно производство по обезщетяване на вредите от отменен, респ. обявен за нищожен ПНА в периода до отмяната му с влязло в сила съдебно решение“.

Антитезата – Особените мнения към Тълкувателното решение

За обосновка им служи извадка от решение № 14 от 4.11.2014 г. по к.д. № 12/2014 г. на Конституционния съд : „По силата на чл. 56 от Конституцията правото на защита представлява основно право, чието съдържание обхваща оправомощаването на всяко лице, попадащо в националната юрисдикция, със своите самостоятелни активни действия да се противопоставя на възможните източници на нарушаване или застрашаване на неговата правна сфера. То е универсално процесуално право, предназначено да служи като гаранция за реализацията на другите основни права и конституционно признати интереси на правните субекти…Правото на защита обвързва всички държавни органи в пределите на своята компетентност да съдействат на лицето със засегнати права да преодолее последиците от нарушението, съответно – от застрашаването. Несъмнено сред адресатите на това задължение са и органите на централната и местната изпълнителна власт”.

В особените си мнения съдиите вземат в предвид, че в обективните си предели нормата на чл. 1, ал.1 ЗОДОВ не съдържа казуистично изброяване на видовете актове, за които намира приложение, че тя се прилага за всички видове вредоносни актове – резултат от административна дейност, т.е. както за тези, които се издават и оспорват по реда на АПК, каквито са индивидуалните, общите и нормативните административни актове, така и за тези, чието издаване и оспорване е подчинено на друг законов ред, но също са правен резултат от упражнена административна дейност (т. 1 от ТП № 2/2014 г. на ОС на Гражданската и Първа и Втора колегия на ВКС и ВАС). По този критерий, според тях, нормата на чл. 1 ЗОДОВ не съдържа изключение за вредоносните юридически факти, така както такова изключение не се съдържа и в чл. 7 от Конституцията. И допълват, че тя в най-голяма степен съответства на принципа, установен в чл. 7 от Конституцията, в неговия аспект за обезщетяване на вреди, причинени от незаконосъобразна административна дейност, тя го възпроизвежда и доразвива, разширявайки отговорността и за незаконосъобразна дейност на органите на местно самоуправление, и за вреди от незаконно бездействие на задължените субекти.

Мотивират се, че нормите на чл. 1 ЗОДОВ и чл. 195, ал.1 АПК не подлежат на съотнасяне, така щото втората да ограничава приложното поле на първата. Двете норми са от различен вид: съответно – материална и процесуална, всяка от тях има свое собствено място в правната система, има свое собствено действие, независимо едно от друго. Те не действат на една плоскост – не уреждат едни и същи правоотношения , поради което и не са в колизия, ето защо и тълкуването им не следва да се извършва в контекст една спрямо друга.

И прононсират, че отмяната на административния акт, вкл. и тази на подзаконовия нормативен акт, представлява процесуална предпоставка за надлежно упражняване на иска по чл. 1, ал.1 ЗОДОВ.  Като по реда на чл. 1, ал.1 ЗОДОВ подлежат на обезщетяване вредите, причинени на граждани и на юридически лица от действието на подзаконовите нормативни актове, отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни по реда на АПК.

 

Използвани източници:

  • Конституция на Република България;
  • Декларация за правата на човека и гражданина от 1789 г.;
  • Всеобща декларация за правата на човека;
  • Конвенция за защита правата на човека и основните свободи;
  • Закон за отговорността на държавата и общините за вреди;
  • „Отговорност на държавата за вреди причинени на граждани“ – Стоян Терзийски, Андрей Терзийски `2002 г.;
  • Практика на Върховен административен съд – http://www.sac.government.bg/home.nsf/;
  • Практика на Конституционен съд – http://www.constcourt.bg/bg/Cases/Index.

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван. Задължителните полета са отбелязани с *